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隨著巨型城市和都市圈的發(fā)展，我國人口越來越呈現(xiàn)向大城市和區(qū)域中心城市流動的趨勢，而能級相對較低的小城鎮(zhèn)成為人口流出區(qū)。
那么，未來城鎮(zhèn)的發(fā)展要選擇哪種路徑？在今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉建議可以對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點。復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授任遠則認為，小城鎮(zhèn)是否要進行合并不能以人口為標準一刀切，要看小城鎮(zhèn)發(fā)展處于哪種階段，采取因地制宜的發(fā)展策略。
根據(jù)2019年行政區(qū)劃統(tǒng)計，中國大陸地區(qū)目前共有2846個縣級行政單位，比1950年增加了200多個。另有統(tǒng)計顯示，每縣平均人口為50萬人左右，一般把人口規(guī)模在40萬~70萬的縣稱為中等縣，人口規(guī)模10萬以下的有200多個，其中5萬以下的100多個，主要分布在西部。
這其中，人口規(guī)模越小、經(jīng)濟欠發(fā)達的縣，人口流失越嚴重。遼寧社科院副院長梁啟東在東北調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一個縣城考出去100個大學生，能回到縣城工作的不到10人，造成縣域內(nèi)常住人口低于戶籍人口。
但縣級行政區(qū)劃需設(shè)置黨委人大政府政協(xié)、紀檢公檢法司等機構(gòu)和社會組織，配套建設(shè)辦公場所等基礎(chǔ)設(shè)施。李冬玉認為，某縣2019年常住人口3.02萬，地方財政收入3661萬元，一般公共預(yù)算支出8.65億元，行政事業(yè)和社會組織120余個，財政供養(yǎng)人員6000余人，財政供養(yǎng)人員比為1：5。她建議，對人口規(guī)模低于10萬人的小縣先行合并試點，減少行政資源浪費，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。
任遠則稱，中國幅員遼闊，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中顯示出不同的發(fā)展態(tài)勢，在一些地區(qū)，小城鎮(zhèn)仍在快速發(fā)展，而有些發(fā)生萎縮的小城鎮(zhèn)適宜進行合并，但在另外一些地區(qū)，比如中西部地區(qū)，小城鎮(zhèn)仍然在迅速發(fā)展，對于這樣一些地區(qū)，對小城鎮(zhèn)加以合并未必合理。
對于已經(jīng)出現(xiàn)萎縮的小城鎮(zhèn)則要采取不同的規(guī)劃策略。任遠認為，對于一些收縮型的城鎮(zhèn)，可以采取“精明收縮”的規(guī)劃，打造更加精致的小城鎮(zhèn)，通過城市空間更加緊湊化，提供更加高質(zhì)量的公共服務(wù)；對于自我維持能力相對受到削弱的極度收縮的城鎮(zhèn)，可以進行城鎮(zhèn)的合并，使得城鎮(zhèn)能夠成為更大的城鎮(zhèn)空間內(nèi)的一個社區(qū)，通過鎮(zhèn)管社區(qū)的方式來進行區(qū)劃調(diào)整和改造。
梁啟東告訴第一財經(jīng)記者，他近幾年曾主持若干縣區(qū)規(guī)劃項目，仍有許多地區(qū)提出“全域城市化”的理念，要求在未來三到五年，在郊區(qū)消滅所有村莊，讓農(nóng)民全搬上樓。他認為，城鎮(zhèn)的土地擴張，“攤大餅”，城鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，造成的結(jié)果是城鎮(zhèn)質(zhì)量提高不快，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑應(yīng)該是就地就近城鎮(zhèn)化。
梁啟東認為，在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海地區(qū)，城市人口密集、產(chǎn)業(yè)聚集，應(yīng)該成為帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)動機，可以進一步起到吸納農(nóng)業(yè)人口的功能，主要應(yīng)放在小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)上，大力發(fā)展縣以下的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)。
而城鎮(zhèn)的發(fā)展則是以導入產(chǎn)業(yè)為先。任遠認為，城鎮(zhèn)在進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的過程中，不應(yīng)該就城鎮(zhèn)規(guī)劃城鎮(zhèn)，而是應(yīng)該把小城鎮(zhèn)放在城市體系，包括整個區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌考慮。
“例如在長三角地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)該與所在的城市系統(tǒng)以及整個長三角地區(qū)的整體發(fā)展特點相聯(lián)系。例如長三角的生態(tài)一體化示范區(qū)，會對整個區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生綜合影響。小城鎮(zhèn)要在這種背景下找到自己的特色產(chǎn)業(yè)定位。”任遠稱。
值得一提的是，中國城鎮(zhèn)要發(fā)展還要打破城鄉(xiāng)二元管理體制。任遠認為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)管理體制上的分割性，造成大都區(qū)內(nèi)部管理的斷裂。
梁啟東亦稱，要實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，就要改革戶籍管理制度，以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標和方向，剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。“改革土地管理制度，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，提高農(nóng)村征地補償標準，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城。”
