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對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配仍然是繞不開(kāi)的難題。而暢通財(cái)政體制，才能讓中央政府的施策真正觸達(dá)毛細(xì)血管的末梢，惠及民生，但這又是塊真正的“硬骨頭”。
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時(shí)隔近20年，國(guó)務(wù)院再次發(fā)文推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，這引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，學(xué)術(shù)界甚至用“大變局”來(lái)形容此次改革。
“錢(qián)袋子”的改革往往是其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的“領(lǐng)頭羊”，民間有“錢(qián)流向哪兒，機(jī)會(huì)就在哪兒”的說(shuō)法，放在政府關(guān)系間看也是如此。我國(guó)有五級(jí)政府，暢通財(cái)政體制，才能讓中央政府的施策真正觸達(dá)毛細(xì)血管的末梢，惠及民生，但這又是塊真正的“硬骨頭”。
6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)），5000余字18條舉措，主要包括省以下地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配、省以下財(cái)政收入的分配、完善轉(zhuǎn)移支付收入、規(guī)范省以下財(cái)政管理等方面。通俗來(lái)說(shuō)，就是事情哪級(jí)政府干，錢(qián)由誰(shuí)來(lái)出，怎么出的問(wèn)題。
界定省以下各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任
對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配仍然是繞不開(kāi)的難題。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院范子英教授對(duì)此做過(guò)專(zhuān)門(mén)研究。他說(shuō)，2012年以來(lái)，我國(guó)提出建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度。大家公認(rèn)，這一輪財(cái)稅體制改革的核心是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的改革。幾年來(lái)，這方面的改革不斷推進(jìn)，已逐步完成了教育、交通、科技、生態(tài)、文化等領(lǐng)域的央地責(zé)權(quán)劃分，中央與地方的財(cái)政體制改革也基本完成。
但是，這些改革舉措在向基層貫徹時(shí)，與現(xiàn)有的省以下財(cái)政體制產(chǎn)生了沖突。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀20號(hào)文時(shí)表示，作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸，一些地區(qū)省以下財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，存在與完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)公平統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求不相適應(yīng)的方面，主要體現(xiàn)在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分和省以下轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財(cái)力保障較為薄弱、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等，亟須通過(guò)進(jìn)一步深化改革來(lái)推動(dòng)解決。
范子英說(shuō)，目前，中央劃給地方的事權(quán)沒(méi)有具體的責(zé)任層級(jí)，因而存在事權(quán)責(zé)任被地方政府過(guò)度下劃給基層財(cái)政的問(wèn)題。
因此，20號(hào)文首先要解決的就是清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。這包括兩部分，一是財(cái)權(quán)事權(quán)適度向上轉(zhuǎn)移，比如適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。二是明晰界定省以下各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任，減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。比如社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣財(cái)政事權(quán)。
這當(dāng)中突出的變化體現(xiàn)在“強(qiáng)化了省級(jí)責(zé)任”。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，適度強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任，可更好發(fā)揮省級(jí)在全域統(tǒng)籌、跨區(qū)協(xié)調(diào)、綜合調(diào)控、統(tǒng)一管理等方面的作用。
他說(shuō)，上級(jí)財(cái)政要根據(jù)承擔(dān)的支出責(zé)任足額安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，避免讓下級(jí)財(cái)政被動(dòng)承擔(dān)“兜底”責(zé)任。同時(shí)，不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
稅費(fèi)收入在各級(jí)政府間如何劃分
厘清事權(quán)與支出責(zé)任后，得有“錢(qián)袋子”的保障。地方民生、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴地方政府來(lái)完成，但是目前地方政府的財(cái)政收入水平極不均衡。
中國(guó)財(cái)科院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心主任趙福昌表示，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的頂層設(shè)計(jì)中，稅種的分配只涉及“中央”和“地方”兩個(gè)主體，并未對(duì)地方稅種或中央地方共享稅地方留成部分按照地方四級(jí)政府進(jìn)一步劃分。除了增值稅和所得稅作為共享稅外，留給省以下財(cái)政體制劃分的稅種多是零星、小額稅種。
我國(guó)實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制，各級(jí)地方財(cái)政的收入主要來(lái)自稅費(fèi)收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、本級(jí)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。其中，稅費(fèi)收入取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)規(guī)模和分享規(guī)則。范子英表示，多年來(lái)，為了調(diào)動(dòng)下級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，上級(jí)政府往往將下級(jí)財(cái)政的稅費(fèi)收入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)直接掛鉤。從積極的角度來(lái)看，這產(chǎn)生了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“強(qiáng)激勵(lì)”，但從消極的角度來(lái)看，這也使得地方政府為了獲取更多的財(cái)稅收入，傾向于為本地企業(yè)提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而在產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)上形成地方保護(hù)主義，導(dǎo)致產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)出現(xiàn)分割。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇認(rèn)為，當(dāng)前一些地方無(wú)序的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建。比如地方明目張膽的稅收亂減免、財(cái)政返還、“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”，實(shí)質(zhì)上都是地方亂減免稅的表現(xiàn)，是合法形式掩蓋下的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。
因此，20號(hào)文要解決地方政府的收入以及收入來(lái)源的問(wèn)題。它規(guī)定將稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動(dòng)較大的稅收收入作為省級(jí)收入或由省級(jí)分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級(jí)收入或由市縣級(jí)分享較高比例。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)@樣安排是為了讓各級(jí)政府都能夠獲得穩(wěn)定的收入。省級(jí)財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力較強(qiáng)，且擔(dān)負(fù)著調(diào)控和均衡區(qū)域間財(cái)力的職能，因此前述中“不夠穩(wěn)定”的收入給省級(jí)財(cái)政；市縣收入盤(pán)子相對(duì)較小，消納收入波動(dòng)的能力較弱，“更為穩(wěn)定”的收入留給市縣。
值得注意的是，20號(hào)文對(duì)金融、電力、石油、鐵路、高速公路等行業(yè)作了單獨(dú)規(guī)定，成為本次改革的一大亮點(diǎn)。由于這些行業(yè)繳納稅費(fèi)高，且跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，如果收入全部留給企業(yè)注冊(cè)地，會(huì)加劇區(qū)域間收入差距，同時(shí)也容易因收入波動(dòng)對(duì)縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行產(chǎn)生沖擊。因此，文件規(guī)定，上述行業(yè)的稅費(fèi)收入可作為省級(jí)收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。
此次改革還對(duì)“建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”的相關(guān)政策進(jìn)行了回應(yīng)。比如逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，這種做法容易造成地方政府為保護(hù)稅源而干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策等。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是從財(cái)政體制角度提出的具體改革措施，有利于抑制地方出臺(tái)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的政策，避免產(chǎn)生招商引資政策惡性競(jìng)爭(zhēng)，破壞公平有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
范子英說(shuō)，事實(shí)上，良好的政府層級(jí)間關(guān)系應(yīng)該具備兩大基本特點(diǎn)。一是兼具原則性和特殊性。即所有財(cái)政層級(jí)之間的關(guān)系都應(yīng)該滿足共同的原則性要求；在原則性要求的基礎(chǔ)之上，可以考慮各地的特殊情況，允許地方因地制宜靈活安排。二是要有一定的彈性。隨著時(shí)代的發(fā)展，央地之間的財(cái)政體制需要進(jìn)行調(diào)整，例如部分稅種的下劃、新稅種的設(shè)立等。
做實(shí)縣級(jí)“三保”
“錢(qián)袋子”的保障主要靠自己，自己不夠，只能靠上級(jí)政府調(diào)劑，這就是所謂的轉(zhuǎn)移支付，一些地方收支缺口部分要通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)。
20號(hào)文進(jìn)一步厘清各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付功能定位。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及重要功能區(qū)域傾斜；共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任……
這歸根結(jié)底是為了基層“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）?；鶎?ldquo;三保”是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的“壓艙石”。此前，財(cái)政部預(yù)算司司長(zhǎng)王建凡曾表示，當(dāng)前，受疫情和退稅減稅降費(fèi)等因素影響，縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行壓力較大，在當(dāng)前關(guān)鍵時(shí)刻，堅(jiān)持將“三保”支出作為預(yù)算支出重點(diǎn)。
那么，如何守住“三保”底線？財(cái)政部給出的方案是“分級(jí)負(fù)責(zé)制”，也就是“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底、中央激勵(lì)”。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒說(shuō)：“這16個(gè)字實(shí)際上確定了‘三保’的原則?；矩?zé)任在縣級(jí)，同時(shí)強(qiáng)化了省級(jí)政府的轄區(qū)責(zé)任，也就是‘省級(jí)兜底’。”按照分級(jí)負(fù)責(zé)制，各地要統(tǒng)籌中央轉(zhuǎn)移支付資金和自有資金，加大對(duì)市縣“三保”的轉(zhuǎn)移支付支持力度，最大程度下沉財(cái)力，堅(jiān)決兜牢兜實(shí)“三保”底線，支撐經(jīng)濟(jì)大盤(pán)企穩(wěn)回升。
20號(hào)文明確，此次省以下財(cái)政體制改革一大導(dǎo)向是確?；鶎颖Ｕ细佑辛?。要求做實(shí)縣級(jí)“三保”保障機(jī)制，建立縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，縣級(jí)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政之基礎(chǔ)，是財(cái)政發(fā)揮職能作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定的關(guān)鍵一環(huán)，是做好財(cái)政運(yùn)行工作的重中之重。保障縣級(jí)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行不僅要確保當(dāng)期不出問(wèn)題，更要居安思危作長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，通過(guò)省以下財(cái)政體制改革，從體制機(jī)制上建立健全管長(zhǎng)遠(yuǎn)、固根本、見(jiàn)長(zhǎng)效的縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制，把縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行這個(gè)基礎(chǔ)筑牢、夯實(shí)，將國(guó)家財(cái)政運(yùn)行置于長(zhǎng)期穩(wěn)固可靠的基礎(chǔ)之上。
如此，在轉(zhuǎn)移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約。一方面，結(jié)合實(shí)際逐步推動(dòng)“三保”相關(guān)轉(zhuǎn)移支付納入省對(duì)下直達(dá)資金范圍，做好“三保”風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置；另一方面，貫徹政府過(guò)緊日子要求，堅(jiān)持勤儉節(jié)約。
大幕已啟，政府決心打通毛細(xì)血管的末梢，將改革進(jìn)行到底。這些年，我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)提升基層治理的精細(xì)化水平，推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革將重塑基層政府的治理模式，而這其中的關(guān)鍵，用財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人的話說(shuō)，就是“將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”。
中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 張均斌 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)
2022年06月21日 05 版
