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現(xiàn)代央行建設(shè)開啟新征程：完善貨幣調(diào)控機(jī)制將是重要任務(wù)
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 楊志錦 上海報(bào)道
“現(xiàn)行中國人民銀行法已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展客觀需要，與當(dāng)前的人民銀行工作實(shí)際存在脫節(jié)，難以為進(jìn)一步深化金融改革提供保障，有必要修改，進(jìn)一步完善人民銀行法律體系，筑牢建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代中央銀行制度法律...
“當(dāng)前我國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻堅(jiān)期，需要以現(xiàn)代中央銀行制度作為重要支撐。”人民銀行行長易綱近日撰文指出，“既支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，又防止發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹或通貨緊縮以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，確保我國現(xiàn)代化進(jìn)程順利推進(jìn)，維護(hù)國家安全。”
十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（下稱“十四五”規(guī)劃建議）提出，建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。其中，金融體制方面，放在首位的是“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”。
根據(jù)央行網(wǎng)站，中國央行歷史沿革中“逐步強(qiáng)化和完善現(xiàn)代中央銀行制度”的階段為“1993年至今”。“十四五”規(guī)劃建議提出新目標(biāo)后，意味著現(xiàn)代央行建設(shè)開啟新征程。2020年10月23日，《中國人民銀行法》（修訂草案征求意見稿，下稱修訂草案）將宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等職能納入央行職責(zé)，這有助于現(xiàn)代央行制度的建設(shè)。修訂草案還規(guī)定人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，將為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)。
“現(xiàn)行中國人民銀行法已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展客觀需要，與當(dāng)前的人民銀行工作實(shí)際存在脫節(jié)，難以為進(jìn)一步深化金融改革提供保障，有必要修改，進(jìn)一步完善人民銀行法律體系，筑牢建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代中央銀行制度法律根基，為人民銀行高效履職提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。”中國人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金表示。
記者了解到，現(xiàn)代央行制度的建設(shè)包含多方面的內(nèi)容，但完善貨幣調(diào)控機(jī)制將是重要任務(wù)。
央行72年變遷
今年是中國人民銀行成立72周年——1948年12月1日，以華北銀行為基礎(chǔ)，合并北海銀行、西北農(nóng)民銀行，在河北省石家莊市組建了中國人民銀行，并發(fā)行人民幣，成為中華人民共和國成立后的中央銀行和法定本位幣。
在統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自上而下的人民銀行體制，成為國家吸收、動(dòng)員、集中和分配信貸資金的基本手段。從1984年起，中國人民銀行專門行使中央銀行職能。
根據(jù)央行網(wǎng)站，中國央行歷史沿革中“逐步強(qiáng)化和完善現(xiàn)代中央銀行制度”的階段為“1993年至今”。1995年，《中國人民銀行法》正式頒布，標(biāo)志著中國中央銀行制度邁向了法治化、規(guī)范化的新階段。
經(jīng)過二十多年的建設(shè)，人民銀行在貨幣政策調(diào)控、金融風(fēng)險(xiǎn)處置等方面取得了積極成效，但仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。如擔(dān)任中國央行行長長達(dá)15年的周小川曾撰文直言，在宏觀調(diào)控上，對貨幣“總閘門”的有效管控受到干擾。
具體而言，在風(fēng)險(xiǎn)醞釀期，行業(yè)和地方追求增長的積極性很高，客觀上希望放松“銀根”，金融活動(dòng)總體偏活躍，貨幣和社會(huì)融資總量增長偏快容易使市場主體產(chǎn)生錯(cuò)誤預(yù)期，滋生資產(chǎn)泡沫。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累達(dá)到一定程度，金融機(jī)構(gòu)和市場承受力接近臨界點(diǎn)，各方又呼吁增加貨幣供應(yīng)以救助。宏觀調(diào)控很難有糾偏的時(shí)間窗口。
實(shí)際上，中央銀行制度是最重要的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度之一，在國家金融制度體系中居于基礎(chǔ)地位。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，“現(xiàn)代央行制度”的內(nèi)涵很豐富，包括貨幣政策調(diào)控更加注重運(yùn)用價(jià)格型調(diào)控框架、更加注重價(jià)格穩(wěn)定、更加注重與公眾溝通、更加注重獨(dú)立性、更加注重金融監(jiān)管。
“在百年未有之大變局的深刻背景下，為應(yīng)對國際中央銀行制度的演變，我們要立足中國國情，對國際中央銀行的做法進(jìn)行科學(xué)分析和借鑒，加快建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。”易綱指出。
人民銀行法修訂的變與不變
徐諾金表示，人民銀行作為我國中央銀行，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，一直致力于立足中國實(shí)際，探索建立有中國特色的現(xiàn)代中央銀行制度：運(yùn)用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，形成了具有中國特色的有益探索，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了總量穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。比如，創(chuàng)設(shè)定向中期借貸便利，增加中長期流動(dòng)性供應(yīng)；以永續(xù)債為突破口，創(chuàng)設(shè)央行票據(jù)互換工具，提升商業(yè)銀行放貸能力。
“有必要將現(xiàn)行行之有效的創(chuàng)新政策實(shí)踐上升為法律，以法律的穩(wěn)定性和規(guī)范性推動(dòng)構(gòu)建有中國特色的現(xiàn)代中央銀行制度，奠定金融領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。”徐諾金稱。
現(xiàn)行《中國人民銀行法》于1995年頒布實(shí)施，并于2003年進(jìn)行了修訂。2020年10月23日，人民銀行發(fā)布最新修訂草案。相比現(xiàn)行《中國人民銀行法》，此次修訂草案有較大改動(dòng)，將以法律的形式明確中央銀行制度的新內(nèi)容。
其中，修訂草案第一條為“保證國家貨幣政策和宏觀審慎政策的正確制定和執(zhí)行”，相比現(xiàn)行法律增加了宏觀審慎的表述。修訂草案指出，宏觀審慎政策目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的順周期積累，以及跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)和跨市場傳染，以維護(hù)金融體系的健康與穩(wěn)定。
“世界各國紛紛把強(qiáng)化中央銀行的宏觀審慎職能作為金融監(jiān)管改革的核心，并且在法制構(gòu)建中增加包括宏觀審慎管理在內(nèi)的多項(xiàng)法定職能。”徐諾金表示，“人民銀行履行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職能后，需要加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管。”
此次修訂草案明確了宏觀審慎政策工具，包括逆周期資本緩沖、金融機(jī)構(gòu)杠桿率、金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性覆蓋比例、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、宏觀審慎壓力測試等。此外，修訂草案還增加了央行擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案、金融控股公司等金融集團(tuán)和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)基本規(guī)則制定等職責(zé)。
此次修訂草案規(guī)定人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，將為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)。在全球央行數(shù)字貨幣項(xiàng)目中，中國央行走在前列。今年央行在深圳、蘇州兩地發(fā)放數(shù)字人民幣紅包，標(biāo)志著我國法定數(shù)字貨幣進(jìn)入新階段，未來數(shù)字貨幣將進(jìn)行更多的公開測試和場景測試。
易綱表示，法定數(shù)字貨幣的研發(fā)和應(yīng)用，有利于高效地滿足公眾在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下對法定貨幣的需求，提高零售支付的便捷性、安全性和防偽水平，助推我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。
值得注意的是，一些條款并未改變。今年由于特別國債的發(fā)行，一些建議認(rèn)為應(yīng)該修改人民銀行法允許央行認(rèn)購國債，財(cái)政赤字貨幣化議題引起廣泛討論。在現(xiàn)行人民銀行法中，這一條款為第十九條：中國人民銀行不得對政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。
修訂草案中，這一條款一字未變地保留了下來。“央行認(rèn)購國債沒有必要，這是底線，否則會(huì)帶來通貨膨脹或加劇資產(chǎn)泡沫。”一位不愿具名的央行分支行行長直言。
未來改革重點(diǎn)
易綱提出了建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的五大重要舉措：一是完善貨幣供應(yīng)調(diào)控機(jī)制，二是構(gòu)建金融有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制，三是建立現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)體系，四是推進(jìn)金融雙向開放，五是健全金融風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系。
對于市場而言，最為關(guān)心的仍然是如何完善貨幣供應(yīng)調(diào)控機(jī)制。易綱表示，完善中央銀行調(diào)節(jié)銀行貨幣創(chuàng)造的流動(dòng)性、資本和利率約束的長效機(jī)制。保持貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速與反映潛在產(chǎn)出的名義國內(nèi)生產(chǎn)總值增速基本匹配。
“從制度上保障幣值穩(wěn)定、貨幣政策調(diào)控科學(xué)合理有效，是現(xiàn)代中央銀行制度的核心內(nèi)容。”人民銀行辦公廳此前發(fā)表的論文稱，“我國尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，易形成金融風(fēng)險(xiǎn)處置、產(chǎn)業(yè)政策和投融資政策對貨幣政策的倒逼，調(diào)控易松難緊，宏觀杠桿率易升難降。因此必須從決策機(jī)制、目標(biāo)設(shè)置、政策傳導(dǎo)、工具體系等方面，改進(jìn)貨幣政策治理體系。”
中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長張成思表示，現(xiàn)代中央銀行制度建設(shè)，應(yīng)該以基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制的完善和市場化利率體系的建設(shè)作為兩大邏輯支柱，用以聯(lián)結(jié)中央銀行的目標(biāo)體系、調(diào)控體系、傳導(dǎo)機(jī)制和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四大支撐點(diǎn)。
貨幣調(diào)控機(jī)制方面，中國央行正處于由數(shù)量型調(diào)控向價(jià)格型調(diào)控的轉(zhuǎn)軌過程之中。近年來，央行通過價(jià)格型工具調(diào)控的手段和方式逐步增多。央行多次表示，要健全以公開市場操作利率為短期政策利率和以中期借貸便利利率為中期政策利率的央行政策利率體系。
由于存貸款利率逐步并軌，此次修訂草案將央行貨幣政策工具“確定中央銀行基準(zhǔn)利率”修訂為“確定中央銀行政策利率”。政策利率主要包括：逆回購、MLF、SLF、TMLF、法定存款準(zhǔn)備金利率等。
實(shí)際上，當(dāng)前利率傳導(dǎo)的過程中，央行政策利率對貨幣市場、債券市場的利率傳導(dǎo)作用較為直接、明顯。2019年8月LPR報(bào)價(jià)改革后，央行的政策利率對貸款利率的傳導(dǎo)明顯增強(qiáng)，但對存款利率的傳導(dǎo)尚不順暢，因此有必要深化利率市場化改革。在貸款利率市場化完成后，下一步的重點(diǎn)任務(wù)即是推進(jìn)存款利率市場化改革。
利率市場化改革進(jìn)程一直是漸進(jìn)式的。過去幾年，央行在培育DR007（存款類金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押式回購利率）作為存款利率基準(zhǔn)。”浙商證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李超表示“，未來取消官定存貸款基準(zhǔn)利率的順序很可能是，先取消貸款基準(zhǔn)利率，再取消存款基準(zhǔn)利率。”
（作者：楊志錦 ）
